Un reciente informe de la Contraloría General de la República ha identificado presuntas irregularidades administrativas en actuaciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), la Autoridad Portuaria Nacional (APN) y ProInversión, y ha recomendado evaluar responsabilidades civiles, administrativas y posibles implicancias penales.
Paralelamente, el Poder Judicial ha reconocido que el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositrán) puede ejercer funciones de supervisión y fiscalización sobre el terminal, mientras el regulador anuncia un nuevo estudio para determinar, con información actualizada, si Chancay compite efectivamente con el Callao y si corresponde regular algunas de sus tarifas.
Son procedimientos distintos, pero juntos forman una misma fotografía.
«Chancay inauguró una infraestructura de dimensión mundial sin que el Peru haya resuelto completamente quién debía supervisarla, bajo qué reglas debía operar y cómo debía protegerse a sus usuarios»
Un beneficio tributario bajo observación
Uno de los hallazgos más sensibles de la Contraloría se refiere al contrato de inversión que permitió al proyecto de Cosco Shipping Ports Chancay Perú acogerse al Régimen Especial de Recuperación Anticipada del IGV.
Según la auditoría, ProInversión continuó el procedimiento y posteriormente suscribió cinco adendas sobre la base de un contrato que no habría cumplido todos los requisitos exigidos para acreditar las facultades de quienes representaron a la empresa. Las devoluciones del IGV observadas alcanzaron la suma de aproximadamente S/ 528 millones.
El informe de control sostiene que el proyecto permaneció dentro del régimen “sin que se haya acreditado el cumplimiento integral de los requisitos legales exigidos para el otorgamiento y permanencia de dicho beneficio”. La Contraloría no determinó que existe un perjuicio económico definitivo ni que el incentivo tributario sea ilegal en sí mismo. Lo que cuestiona es la regularidad del procedimiento mediante el cual fue otorgado y mantenido.
Por su parte, ProInversión rechaza esa conclusión. La entidad afirma que el contrato fue suscrito conforme al Decreto Legislativo N.° 973 y que la empresa presentó la documentación necesaria para acreditar las facultades de sus representantes.
La diferencia no es menor. Una entidad de control sostiene que no se cumplió integralmente un requisito legal; la agencia estatal que gestionó el contrato responde que sí.
Esa contradicción deberá resolverse documentalmente y, eventualmente, en sede administrativa o judicial. Pero ya produjo un daño.
«El propio Estado peruano no comparte una interpretación uniforme sobre la validez de una decisión que comprometió cientos de millones de soles en devoluciones tributaries»
Habilitar primero, observar después
La auditoría también cuestiona actuaciones de la APN y del MTC relacionadas con las habilitaciones portuarias, el expediente técnico, el trazado del túnel y determinadas obligaciones ambientales.
La Contraloría sostiene que se permitió iniciar obras y, posteriormente, operar el terminal “sin contar con todos los requisitos legales aplicables al expediente técnico y la habilitación portuaria”. Además, habría identificado inconsistencias entre el trazado aprobado técnicamente y el autorizado ambientalmente, así como deficiencias en la evaluación y supervisión de modificaciones constructivas y medidas de protección costera.
«Las recomendaciones de la Contraloría están orientadas principalmente a examinar la conducta de funcionarios públicos»
Al respecto, una investigación de OjoPúblico añade un elemento especialmente delicado: el MTC y la APN habrían recibido durante años información sobre discrepancias técnicas y ambientales. Sin embargo, ambos entes no habrían adoptado medidas oportunas para resolverlas.
Nada de esto acredita automáticamente una responsabilidad de Cosco Shipping Ports. Las recomendaciones de la Contraloría están orientadas principalmente a examinar la conducta de funcionarios públicos. Sin embargo, la reputación no funciona con la precisión de un expediente judicial.
Para la opinión pública, los mercados y los financiadores internacionales, la narrativa termina siendo más simple: el proyecto obtuvo autorizaciones, habilitaciones y beneficios estatales que después fueron cuestionados por otras instituciones del mismo Estado.
Un Estado que discute consigo mismo
La controversia regulatoria refuerza esa imagen de fragmentación.
Cosco Shipping Ports sostiene que Chancay es un puerto privado de uso público y no una concesión estatal. Sus abogados han argumentado que el Ositrán solo puede intervenir donde exista un mandato legal específico, particularmente en materia tarifaria. Jorge Danós, consejero del estudio Echecopar y que representa a la empresa, señaló en varios medios de comunicación locales que, si quedara firme la conclusión de que no existen condiciones de competencia, “allí por mandato legal Ositrán podría intervenir, fijando tarifas para ese puerto”.
La posición del regulador es distinta. Para su presidenta, Verónica Zambrano, Chancay califica como una entidad prestadora privada de uso público y, por lo tanto, puede ser supervisada. “Nuestro principal argumento es indicar que somos competentes porque tenemos la capacidad de supervisar entidades prestadoras. Cosco Shipping es una de ellas”, declaró.
«La APN y el Ositrán aparecen disputando o superponiendo responsabilidades frente a una infraestructura que ya está operando»
Zambrano advirtió que excluir al Ositrán dejaría a los usuarios sin una instancia especializada capaz de ingresar al terminal, verificar la calidad del servicio, solicitar información o imponer sanciones. “No sabríamos cuántos usuarios tienen, cómo se les trata, qué servicios se dan ni verificar que la información que nos den sea la correcta”, afirmó.
Cosco Shipping Ports responde que la APN ya tiene competencias para proteger los derechos de los usuarios y resolver controversias. Según la empresa, la Ley del Sistema Portuario atribuye expresamente esas funciones a la autoridad portuaria.
El problema es evidente: APN y Ositrán aparecen disputando o superponiendo responsabilidades frente a una infraestructura que ya está operando.
«La pregunta que debió quedar resuelta antes de inaugurar el puerto llegó después, acompañada de demandas de amparo y resoluciones contradictorias»
El Poder Judicial devuelve a Ositrán al puerto
El 1 de julio de 2026, la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima revocó una sentencia de primera instancia favorable a Cosco y declaró improcedente la demanda de amparo con la que la empresa buscaba limitar las funciones de Ositrán.
La sala concluyó que Cosco no acreditó una amenaza cierta e inminente contra sus derechos fundamentales. En consecuencia, Ositrán puede continuar ejerciendo funciones de regulación, supervisión y fiscalización mientras no exista una decisión firme que establezca lo contrario.
Sin embargo, el fallo no resolvió definitivamente toda la controversia jurídica. Ramiro Portocarrero, abogado del estudio Cuatrecasas y que representa Cosco Shipping Ports, sostuvo que la sala evitó pronunciarse sobre el asunto de fondo: si Ositrán tiene competencia integral sobre un puerto privado de uso público. La empresa anunció que presentará un recurso de agravio constitucional para que el Tribunal Constitucional revise el caso.
Por ello, no puede afirmarse todavía que la disputa haya terminado. Sí puede sostenerse que, por ahora, el Poder Judicial ha privilegiado la continuidad de la supervisión estatal frente al intento de excluir preventivamente al regulador.
La seguridad jurídica, en ese sentido, no significa inmunidad frente al control. Protege al inversionista contra arbitrariedades, pero no elimina la obligación estatal de supervisar servicios de uso público, proteger usuarios y corregir fallas de mercado.
Y la competencia también será revisada
En 2025, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) determinó que no existían condiciones de competencia en cuatro grupos de servicios vinculados con contenedores, atención a naves, amarre, desamarre y transbordo. Esa conclusión abrió el camino para que el Ositrán evaluara un régimen tarifario.
Cosco Shipping Ports cuestionó el análisis porque fue elaborado, según su propia versión, con proyecciones contenidas en su plan maestro y con información de 2023, cuando el terminal todavía no operaba comercialmente.
Ese cuestionamiento tiene sustento metodológico suficiente para exigir una actualización. Y eso es justamente lo que hará el Ositrán. “Nosotros vamos a hacer un estudio para determinar qué estamos viendo hoy en el mercado y, cuando esté listo, se lo vamos a hacer llegar a Indecopi para ver cuál es su opinión”, declaró Verónica Zambrano. La funcionaria precisó que corresponde al Indecopi determinar finalmente si existen condiciones de competencia.
El nuevo análisis deberá incorporar cambios ocurridos después de la entrada de Chancay: tarifas efectivamente cobradas, volúmenes movilizados, calidad y tiempos de servicio, capacidad de sustitución entre terminales y la reacción competitiva de APM Terminals y DP World, que empezaron a ofrecer rutas directas desde el Callao hacia Asia. El resultado no está predeterminado. Puede confirmar la ausencia de competencia y justificar regulación tarifaria. También podría concluir que Chancay y el Callao sí ejercen presión competitiva suficiente, haciendo innecesario regular o permitiendo una futura desregulación.
«El Ositrán no debería regular para demostrar autoridad, ni Cosco Shipping Ports debería rechazar la supervisión como principio»
La decisión debe depender de evidencia verificable sobre el funcionamiento real del mercado.
Hoy el mayor riesgo que enfrenta Cosco Shipping Ports no está en sus muelles, sus tarifas ni en la disputa geopolítica que lo rodea. Está en el Estado peruano.